De strijd van de burgemeester tegen de drugscriminaliteit

In het artikel ‘De strijd van de burgemeester tegen de drugscriminaliteit’ Een eerste statistische analyse van de toepassing van artikel 13b Opiumwet, van prof. dr. Michel Vols en Michelle Bruijn van faculteit rechtsgeleerdheid van de Rijks Universiteit Groningen in Netherlands Administrative Law Library (*2015) staan drie vragen centraal:
(1) Hoe vaak wordt artikel 13b Opiumwet toegepast en welke gedragingen leiden tot het gebruik van de bevoegdheid?
(2) Hoe vaak leidt de sluiting van een woning tot een voorlopige voorzieningenprocedure of beroepsprocedure bij de rechter en wat zijn de kenmerken van deze zaken?
(3) Onder welke omstandigheden vecht de belanghebbende het sluitingsbesluit met succes aan bij de (voorzieningen)rechter?

Daartoe wordt de omvang van de toepassing van de Wet Damocles in gemeenten onderzocht en vervolgens de jurisprudentie over deze toepassing systematisch in kaart gebracht en statistisch geanalyseerd. Daarna worden de resultaten gepresenteerd, volgt een kritische bespreking om uiteindelijk conclusies te kunnen trekken.

Vanaf 2007 is de burgemeester bevoegd om bestuursdwang toe te passen indien in woningen of op het bij de woning behorende erf een middel als bedoeld in lijst I of II van de Opiumwet wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is. Veelal worden dan deuren en ramen dichtgetimmerd en de woning voor een bepaalde duur verzegeld. De sluiting van de woning heeft doorgaans grote gevolgen voor de bewoners van de woning. Zij worden geconfronteerd met het (tijdelijke) verlies van hun woning en dus met een zeer ingrijpende inmenging in het recht op privéleven.

In het gezamenlijke jaarverslag 2013 van de Regionale Informatie en Expertise Centra (RIEC) valt op dat artikel 13b Opiumwet/Wet Damocles vooral in de provincie Limburg wordt ingezet: in 2013 wordt in 86 casussen een waarschuwing gegeven en 73 panden (dus woningen en lokalen) op basis van artikel 13b Opiumwet gesloten. Hieruit valt af te leiden dat de bevoegdheid ook in andere provincies wordt toegepast, maar in mindere mate: Noord-Holland (15 waarschuwingen, 5 sluitingen), Den Haag (1 waarschuwing, 4 sluitingen), Midden-Nederland (2 sluitingen), Amsterdam-Amstelland (1 sluiting) en Rotterdam (1 waarschuwing).
 Het RIEC blijkt echter niet alle sluitingen te registreren. Zo sluit de burgemeester van Rotterdam in 2013 10 panden en geeft hij 30 waarschuwingen voor de toepassing van artikel 13b Opiumwet. In andere jaren past de Rotterdamse burgemeester de bevoegdheid ook toe. De gemeente Rotterdam constateert een ‘stijgende lijn’ in het aantal dossiers en maatregelen: in 2011 zijn er 7 sluitingen en 14 waarschuwingen en in 2012 9 sluitingen en 23 waarschuwingen. De belangrijkste redenen van de toename zouden de nauwe samenwerking tussen de gemeentelijke instanties en de toenemende bekendheid van artikel 13b Opiumwet zijn.

Vervolgens is alle gepubliceerde jurisprudentie over de toepassing van artikel 13b Opiumwet bij woningen op www.rechtspraak.nl verzameld, waarbij gebruik is gemaakt van vaste zoektermen om herhaling van het onderzoek mogelijk te maken. Door verschillende combinaties van de zoektermen ‘13b Opiumwet’, ‘woning’ en ‘woningsluiting’, is getracht om alle beschikbare jurisprudentie te vinden over woningsluiting op grond van artikel 13b Opiumwet. Vervolgens is gefilterd op uitspraken van de rechtbank betreffende de sluiting van een woning. Hierdoor zijn zaken over lokalen, inrichtingen en schuren niet meegenomen in het onderzoek. Bovendien beperkt het onderzoek zich tot uitspraken van de rechtbanken.

In totaal zijn er 65 gepubliceerde uitspraken gevonden in de periode van november 2007 tot januari 2015. Voor november 2007 is gekozen omdat artikel 13b Opiumwet sindsdien van toepassing is op woningen. De 65 gevonden uitspraken zijn te onderscheiden in bodemprocedures (17) en voorlopige voorzieningenprocedures (48).

De analyse betreft 65 uitspraken over de toepassing van artikel 13b Opiumwet t.a.v woningen. Deze uitspraken zijn door verschillende rechtbanken gedaan verdeeld over provincies Overijssel 1, Friesland 1, Drenthe 3, Utrecht 4, Zuid-Holland 6, Noord-Brabant 7, Noord-Holland 12 en Limburg 31.
In alle 65 zaken heeft de burgemeester op grond van artikel 13b Opiumwet besloten om de woning te sluiten. In slechts één zaak is voorafgaand aan de sluiting een waarschuwing gegeven. In 48 (73.8%) zaken blijkt uit de uitspraak dat de desbetreffende burgemeester beleidsregels heeft opgesteld over het sluiten van woningen, de aanpak van drugshandel en/of de toepassing van artikel 13b Opiumwet.
Uit de geanalyseerde uitspraken blijkt dat de duur van de sluiting varieert tussen de 3 en de 12 maanden. Het is slechts één keer voorgekomen dat een woning voor één maand werd gesloten. In 22 zaken is de woning gesloten voor een periode van 3 maanden, in 22 zaken is de woning gesloten voor 6 maanden en in 20 zaken is de woning gesloten voor de duur van 12 maanden. Ook blijkt dat belanghebbende (bewoner en/of eigenaar) in 29 zaken (44.6%) de sluiting van de woning succesvol aanvecht: de voorlopige voorziening wordt toegewezen of het beroep wordt gegrond verklaard. Van de 65 zaken betreft het 48 voorlopige voorzieningenprocedures en 17 beroepsprocedures. In 20 voorlopige voorzieningenprocedures (41.7%) kreeg de belanghebbende gelijk. In een beroepsprocedure was dit het geval in 9 zaken (45.0%). Hoewel het aantal keren succes voor de belanghebbende dus iets groter is bij een beroepsprocedure, is dit geen significant verschil (p=0.3).

Reden voor sluitingen staan hieronder in de tabel aangegeven:

In bijna de helft van de zaken is de belanghebbende de bewoner en tevens eigenaar van de gesloten woning. De woning is in bijna drie kwart van de zaken gesloten wegens het aantreffen van een handelshoeveelheid drugs. Ook is hennepteelt een belangrijke reden voor sluiting van de woning: in bijna 40% van de zaken wordt de woning (mede) om die reden gesloten. De meeste zaken gaan om softdrugs: in bijna twee derde van de geanalyseerde zaken is handel in en/of aanwezigheid van een handelshoeveelheid softdrugs een reden voor de sluiting van de woning. In meerderheid van de zaken is de aangetroffen handelshoeveelheid softdrugs hoogstens 10 kilogram of zijn minder dan 300 hennepplanten aangetroffen.

Uit bijna drie kwart van de zaken die tot een gerechtelijke procedure leiden blijkt dat de burgemeester een handhavingsbeleid heeft. Het opstellen van beleid is conform de wens van de wetgever. Tijdens de parlementaire behandeling is de noodzaak voor het opstellen van beleidsregels herhaaldelijk benadrukt. Het is volgens de wetgever niet de bedoeling dat bij een eerste overtreding van de Opiumwet meteen tot sluiting wordt overgegaan, maar eerder is een getrapte sanctionering gewenst al is die niet verplicht. Hoewel burgemeesters conform de wens van de wetgever beleid opstellen, blijkt van gefaseerd optreden in de geanalyseerde 65 zaken niet veel. Doorgaans voeren burgemeesters in de geanalyseerde zaken een zogenaamd ‘one strike and you’re out’-beleid bij de toepassing van artikel 13b Opiumwet. Slechts bij één zaak is voorafgaand gewaarschuwd, wat op gespannen voet staat met de bedoeling van de wetgever.

De omstandigheden waaronder de belanghebbende het sluitingsbesluit met succes aanvecht blijkt voor bijna de helft van de geanalyseerde zaken succesvol; In bijna twee derde van de zaken is softdrugs aangetroffen. Als alleen softdrugs is aangetroffen vecht de belanghebbende het besluit in de helft van de zaken met succes aan. Wanneer harddrugs is aangetroffen vecht de belanghebbende in iets meer dan 20% van de gevallen het besluit met succes aan. Burgemeesters en rechters zijn mogelijk geneigd om strenger te oordelen in geval van harddrugs dan in geval van softdrugs. Dat de aanwezigheid van een handelshoeveelheid harddrugs als een zwaardere overtreding wordt gezien dan de aanwezigheid van een handelshoeveelheid softdrugs blijkt ook uit het aanwijzingsbesluit waarin de grens van een handelshoeveelheid harddrugs is gelegd op een halve gram en bij softdrugs pas op 5 gram.
Ook geen significant verschil werd gevonden in uitkomst tussen zaken waarin een kleine hoeveelheid drugs werd gevonden en zaken waarin een grote hoeveelheid drugs aangetroffen werd. In het geval een hoeveelheid hennepplanten is gevonden bestaat er geen significant verschil in uitkomst tussen zaken waarin relatief weinig planten zijn aangetroffen en zaken waarin relatief veel planten zijn gevonden. Hetzelfde geldt in geval van een handelshoeveelheid soft- en/of harddrugs in grammen. De grote verschillen in percentages lijken te indiceren dat een grote hoeveelheid drugs minder vaak tot succes voor de belanghebbende leidt, maar er kan wederom niet gesproken worden van een significant verschil.


In bijna de helft van de zaken waarin belanghebbende gelijk krijgt en een beroep doet op de onevenredige gevolgen, gaat de rechter expliciet in op de argumenten van de burger. Ondanks het feit dat de rechter de gevolgen niet altijd als grondslag noemt voor zijn uitspraak worden ze dus wel vaak meegenomen in de beoordeling. Dat de rechter de gevolgen van de sluiting vaak meeneemt in zijn beoordeling blijkt ook uit het feit dat de rechter in meer dan 80% van de zaken waarin de belanghebbende geen gelijk krijgt, expliciet stelt dat de belangen van de burger niet onevenredig zijn geschaad.

Het aanvoeren van artikel 8 EVRM is weliswaar enigszins succesvol in combinatie met het wijzen op onevenredige gevolgen, maar op zichzelf vormt het amper een grondslag voor het gelijk van de burger.

Een ander bezwaar dat relatief succesvol lijkt te zijn, betreft het wijzen op de ondeugdelijke motivering. Wat opvalt is dat in 14 van de 29 van de gevallen waarin de belanghebbende het sluitingsbesluit met succes aanvecht, door de rechter is aangevoerd dat het besluit ondeugdelijk is gemotiveerd en wat slechts twee keer expliciet genoemd door een burger. Dit laat zien dat de rechter het besluit doorgaans ambtshalve controleert op deugdelijke motivering.

Hierbij kan het voor burgemeesters bijvoorbeeld interessant zijn om te bezien waar de sluiting van woningen voornamelijk op wordt afgewezen en aan welke voorwaarde zij extra aandacht moeten besteden bij de besluitvorming. Voor burgers is het essentieel om te weten welke strategie het meest effectief is om gelijk te krijgen bij de rechter.

Reflectie
De burgemeester heeft echter van de wetgever per 1 januari 2019 een verruiming gekregen van de sluitingsbevoegdheid van drugspanden: ‘De burgemeester krijgt deze sluitingsbevoegdheid in die gevallen waarin in een pand of woning voorwerpen of stoffen worden aangetroffen die duidelijk bestemd zijn voor het telen of bereiden van drugs, zoals bepaalde apparatuur, chemicaliën en versnijdingsmiddelen. De huidige sluitingsbevoegdheid ziet alleen op situaties waarin drugs in een pand of woning worden aangetroffen, verkocht, afgeleverd of verstrekt’. 

Het is interessant te zien bij een vervolgonderzoek hoe de jurisprudentie t.a.v 13 b Opiumwet zich met het dit uitgebreide repressievere beleid zal ontwikkelen. Daarbij wordt de burgemeester als burgervader steeds meer in de rol van burgersheriff geduwd. De vraag of de burger en de burgemeester daarop zitten te wachten wordt daarbij door de wetgever niet gesteld.  (HK 8-7-2019).

*Mr. dr. Michel Vols en Michelle Bruijn LLB, 'De strijd van de burgemeester tegen drugscriminaliteit', NALL oktober 2015, DOI: 10.5553/NALL/.000021